Trong bối cảnh của hội nhập và toàn cầu hóa ngày nay, Việt Nam với nền kinh tế chuyển đổi và định hướng thị trường đã dẫn đến những yêu cầu cấp thiết của việc tiếp cận một cách nhanh chóng, dễ dàng của người dân đối với các dịch vụ công của Nhà nước. Để làm được điều này, Chính phủ Việt Nam đã đặt ra chương trình cải cách hành chính và đang triển khai thực hiện một cách mạnh mẽ. Một trong những mục tiêu đặt ra của cải cách hành chính là hình thành và vận hành "cơ chế một cửa". CLDV giới thiệu bài viết "Kinh nghiệm triển khai thực hiện cơ chế một cửa tại một số quốc gia, liên hệ thực tiễn với Việt Nam" của ThS Nguyễn Mạnh Cường xoay quanh vấn đề này.
1. Lý thuyết quản lý công mới (New Public Management) với sự xuất hiện của cơ chế một cửa
.jpg)
Cùng với sự ra đời của lý thuyết về quản lý công cũng như quản trị công mới, cải cách hành chính và đổi mới các mô hình của Chính phủ trong việc cung cấp dịch vụ công được tạo điều kiện thuận lợi hơn cả về mặt lý luận và thực tiễn. Trong bối cảnh của các nền kinh tế chuyển đổi và định hướng thị trường đã dẫn đến những yêu cầu cấp thiết của việc tiếp cận một cách nhanh chóng, dễ dàng của người dân đối với các dịch vụ công của Nhà nước.
Nghiên cứu về các mô hình cải cách đều nhận định một trong những đặc điểm nổi bật của học thuyết quản lý công mới là việc đổi mới và cải cách phương thức cung cấp dịch vụ công của Chính phủ, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho công dân và tổ chức. Thập niên 80 của thế kỷ 20, mô hình quản lý công mới được biết đến và sử dụng rộng rãi ở một số nước thuộc Tổ chức hợp tác cùng phát triển (Tiếng Anh: Oraganization for Economic Co-operation and Development – OECD) với các đặc điểm nổi bật góp phần đổi mới, cải cách Chính phủ và nền hành chính của các nước OECD với một số quan điểm như:
- Quản lý công mới chủ yếu là sự phát triển các nguyên tắc quản lý của chủ nghĩa Taylor cổ điển từ đầu thế kỷ XX, nhấn mạnh tới việc ứng dụng lý luận, phương pháp, kỹ thuật và mô thức của quản lý doanh nghiệp vào quản lý khu vực công.
- Quản lý công mới nhấn mạnh quản lý một cách chuyên nghiệp, xác định tiêu chuẩn và đánh giá hiệu suất một cách rõ ràng, dựa vào kết quả, coi trọng việc tiết kiệm chi phí.
- Quản lý công mới cũng được xem xét như là một công cụ, chính sách trong đó lấy đánh giá hiệu suất và hiệu quả làm tâm điểm, phân giải tổ chức công mang sắc thái quan liêu thành các tổ chức xử lý có hiệu quả các vấn đề của khu vực công, nâng cao tính cạnh tranh bằng các phương thức sử dụng yếu tố thị trường, ký kết hợp đồng ra bên ngoài khu vực công…
Christopher Hood (1991)[1] đã mô tả về nền hành chính công mới như là một sự chuyển đổi từ việc trọng tâm vào chính sách tới việc đo lường hiệu suất hoạt động; từ việc phụ thuộc vào nền quan liêu truyền thống tới các đơn vị được liên kết lỏng lẻo, và gần như là tự chủ với các dịch vụ được cung cấp tương đối linh hoạt; từ sự tập trung vào phát triển và đầu tư hướng tới việc cắt giảm chi phí; từ các quy định mệnh lệnh và kiểm soát truyền thống hướng tới sự tự điều chỉnh; và cho phép các cấp quản lý có thể ra quyết định nhiều hơn. Theo đó, quản lý công mới (NPM) được nhìn nhận trên 7 yếu tố:
(1) Thực hiện việc quản lý chuyên nghiệp trong khu vực công;
(2) Chi tiết các tiêu chuẩn và đo lường việc thực thi;
(3) Chú trọng vào kiểm soát đầu ra;
(4) Phân công chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong khu vực công;
(5) Hướng đến sự cạnh tranh trong khu vực công;
(6) Áp dụng phương pháp quản lý của khu vực tư trong hoạt động của khu vực công;
(7) Sử dụng nguồn lực hiệu quả và tiết kiệm.
Cung cấp dịch vụ công: Cơ chế một cửa?
Học thuyết quản lý công và quản trị công mới là bước khởi đầu, đặt nền móng cho các quốc gia tổ chức thực hiện cải cách hành chính, đổi mới Chính phủ cũng như cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ công cho người dân. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là thiết kế cơ cấu tổ chức, bộ máy như thế nào sẽ là hiệu quả cho việc đem lại những dịch vụ tốt nhất cho người dân và tổ chức. Nhiều học giả trên thế giới đã nghiên cứu và chú trọng việc cần thiết phải đổi mới, cải cách cách thức cung cấp dịch vụ công, theo đó cần thiết nghiên cứu một mô hình phù hợp tạo điều kiện thuận lợi cho công dân và tổ chức tiếp cận được dịch vụ công của Nhà nước. Bên cạnh đó, nhiều nghiên cứu cũng đặt vấn đề Chính phủ Trung ương hay chính quyền địa phương sẽ là những chủ thể cung cấp dịch vụ công. Thực tiễn đã chỉ ra rằng đang có một xu hướng là chính quyền địa phương nên là nơi cung cấp dịch vụ công và cần thiết phải có cơ chế để nâng cao vai trò của chính quyền địa phương trong việc cung cấp dịch vụ công.
Sự cần thiết của cơ chế một cửa được đặt ra ở đây là việc dễ dàng tiếp cận, tin cậy, hiệu quả đối với các giao dịch hành chính, dịch vụ công mà người dân, tổ chức yêu cầu đối với cơ quan nhà nước. Cụm từ “Một cửa” (One-Stop Shop) được xuất hiện từ những năm 20 của thế kỷ 20 khi mà các doanh nghiệp tư nhân, các trung tâm thương mại mong muốn cải thiện cách thức kinh doanh của mình để tạo điều kiện cho khách hàng có thể dễ dàng tiếp cận việc mua hàng hóa. Cho tới những năm gần đây, cụm từ này tiếp tục được xuất hiện với việc phát triển của thương mại điện tử, kinh doanh trên internet.
Trong những năm 80 của thế kỷ 20, nhiều Chính phủ trên thế giới đã bắt đầu tiếp cận phương thức này nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ và coi công dân, tổ chức như là những khách hàng của mình để phục vụ. De Araujo[2] đã chỉ ra rằng sự xuất hiện của cơ chế một cửa như là một cách thức mới để cải thiện mối quan hệ giữa cơ quan công quyền đối với công dân và tổ chức trong việc giảm thiểu quan liêu, nâng cao tính thiết thực, hiệu quả của bộ máy hành chính và là điểm quan trọng để hiện đại hóa nền hành chính nhằm phục vụ tốt hơn cho công dân. Poddighe (2011)[3] cho rằng ý tưởng và khái niệm cơ chế một cửa xuất phát từ nhiều cách tiếp cận khác nhau để hướng tới một phương thức chung như là một phương tiện vận chuyển phải đối mặt với hàng rào hành chính trong quá trình cung cấp dịch vụ công, những hàng rào này bao gồm tiếp cận thông tin, cách tiếp cận thủ tục hành chính và tiếp cận với các cơ quan có chức năng cung cấp dịch vụ công. Hơn nữa, mục đích của cơ chế một cửa nhằm cải cách nền hành chính, khắc phục tính quan liêu, nhũng nhiễu của một bộ phận đội ngũ công chức trong nền công vụ.
Tuy nhiên, xung quanh vấn đề cơ chế một cửa, cũng đã có nhiều tranh cãi rằng đây là một lý thuyết và phương thức mới của cải cách dịch vụ công hay đây chỉ là một cơ chế để giảm thiểu những quá trình phức tạp tại một đầu mối giữa cơ quan hành chính với người dân và doanh nghiệp và thông qua cơ chế hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan công quyền có liên quan trong quá trình cung cấp dịch vụ công.
Nhu cầu cần thiết của cơ chế một cửa được nhìn nhận theo cách tiếp cận của việc nâng cao năng lực của nền hành chính, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình là yếu tố quan trọng để các quốc gia áp dụng thực hiện cơ chế một cửa. Tuy nhiên, đặt vấn đề từ phía các quốc gia đang phát triển với một hệ thống hành chính thứ bậc và quan liêu thì hơn lúc nào hết cần phải có học thuyết và những lý thuyết phù hợp cho sự vận hành của cơ chế một cửa. Đâu là cơ sở căn bản của việc ra đời cơ chế một cửa: Có thực sự nó cần thiết cho những mong muốn của người dân và tổ chức hay đó chỉ là một cơ chế hữu hiệu cần thiết cho một nền hành chính quan liêu, thậm chí là những sở thích nhất thời của các nhà chính trị. Mặt khác, cơ chế một cửa có thể như là những cố gắng trong quá trình thay đổi văn hóa công vụ dưới áp lực của truyền thống tổ chức. Hơn nữa, nhiều câu hỏi được đặt ra rằng một cửa là sự cải cách về quản lý hay là một sự dịch chuyển về lý thuyết tổ chức trong cung cấp dịch vụ công hoặc đó chỉ là một cái nhìn mới cho cách làm cũ của cung cấp dịch vụ công. Vấn đề đặt ra ở đây một cửa là một tổ chức hay chỉ là một cơ chế phối hợp của phương thức quản lý mới và hiện đại hóa nền hành chính. Ranh giới giữa lý thuyết khoa học tổ chức và sự chuyển giao nền hành chính quan liêu truyền thống tới học thuyết quản lý công mới, cũng như những ý tưởng về tổ chức dường như vẫn còn là một bước trở ngại lớn trong quá trình tổ chức thực hiện cơ chế một cửa.
Kinh nghiệm và thực tiễn của nhiều nước trên thế giới trong quá trình vận hành và tổ chức thực hiện cơ chế một cửa đã chỉ ra rằng đây là một cơ chế hữu hiệu để nâng cao tính hiệu quả của nền hành chính và giảm thiểu thời gian cho người dân và tổ chức khi đến giải quyết thủ tục hành chính với cơ quan công quyền tại một địa điểm. Một số quốc gia thiết lập và tổ chức thực hiện cơ chế một cửa trong cung cấp dịch vụ công tại cấp chính quyền trung ương, một số nước thì đặt theo đơn vị hành chính các cấp của chính quyền địa phương. Các quốc gia cũng đều chú trọng việc thiết lập cơ chế theo dõi, đánh giá tính hiệu quả của việc tổ chức thực hiện cơ chế một cửa và xây dựng các công cụ hữu hiệu nhằm nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công.
2. Kinh nghiệm tổ chức thực hiện cơ chế một cửa tại một số quốc gia
2.1. Bồ Đào Nha
Bồ Đào Nha bắt đầu tổ chức thực hiện và thiết lập bộ phận một cửa từ năm 1999 với tên gọi là The Citizen Shops[4] (Tạm dịch là: Bộ phận tiếp công dân). Bộ phận này được thiết lập với mục đích thành lập những tổ chức hiện đại, cập nhật và hiện đại hóa ở các thành phố lớn để cung cấp dịch vụ công, thống nhất các dịch vụ công tại một đầu mối, cải thiện chất lượng dịch vụ công và được quản lý bởi MICS (Management Institue of Citizen Shops). Bộ phận tiếp công dân này được tổ chức thực hiện theo cơ chế một cửa phục vụ cho cả người dân và doanh nghiệp, các tổ chức công cũng như tổ chức tư nhân với hàng loạt dịch vụ công như cung cấp điện, nước, dịch vụ sức khỏe, đào tạo, việc làm…
Cho tới năm 2008 đã có 72 triệu lượt người được cung cấp dịch vụ công. Bộ phận tiếp doanh nghiệp với những nội dung ở cách thức tổ chức thực hiện cũng tương tự như Bộ phận tiếp công dân. Bộ phận tiếp doanh nghiệp cung cấp các dịch vụ công và tư nhân cho doanh nghiệp với các hoạt động bao gồm các bước trong chu kỳ kinh doanh: Thành lập doanh nghiệp, quản lý các hoạt động doanh nghiệp, mở rộng kinh doanh, đóng cửa hoặc bán doanh nghiệp. Ngoài ra, có hàng loạt dịch vụ công được cung cấp bởi Bộ phận ‘một cửa” như: Dịch vụ tại Chính phủ trung ương, thuế, an sinh xã hội, đăng ký (đất đai, kinh doanh, xe cộ, dân sự), chăm sóc sức khoẻ, lao động, nhập cư, giấy phép được cấp bởi một số Bộ, dịch vụ tại chính quyền địa phương, giấy phép cấp thành phố, dịch vụ cung cấp nước thành phố, dịch vụ tư nhân, ngân hàng, dịch vụ điện, nước, khí đốt, điện thoại di động, dịch vụ bưu điện.
2.2. Kinh nghiệm thực hiện cơ chế một cửa tại Kazakhstan
Cơ chế một cửa (OSS) (tiếng Nga gọi là “Centry obsluzhivaniya naseleniya”)[5] tại Kazakhstan được tổ chức thực hiện trong giai đoạn cải cách hành chính, đổi mới mô hình Chính phủ, áp dụng mô hình Quản lý công mới (New Public Management) và được xem như là một cách thức liên thông để cung cấp dịch vụ công, theo đó, dịch vụ công được cung cấp tại một trụ sở duy nhất thay vì tại nhiều toà nhà chính phủ khác nhau và trong một môi trường làm việc được trang bị hiện đại.
Cơ chế một cửa là một nỗ lực của Chính phủ Kazakhstan nhằm làm giảm nạn quan liêu khi cung cấp các dịch vụ dân sự và nâng cao chất lượng của nền hành chính công của nước này. Mục tiêu là kết nối một loạt các dịch vụ công từ các bộ chính phủ để cung cấp cho người dân những dịch vụ tích hợp và dễ tiếp cận, dựa trên giả thiết rằng “bằng cách chú ý hơn nữa đến khách hàng, các cơ quan nhà nước có thể học hỏi để nâng cao chất lượng phục vụ và khi khách hàng chú ý đến sự thay đổi này, họ sẽ trở nên hài lòng hơn với dịch vụ được Nhà nước cung cấp”.
Cơ chế một cửa cũng là một phần không thể thiếu của Chính phủ điện tử ở Kazakhstan – một bước tiến của việc ứng dụng công nghệ thông tin và truyền thông (ICT) và cơ sở hạ tầng công nghệ của nước này. Trong giai đoạn đầu tiên, từ 12/2006 đến 12/2008, cơ chế một cửa đã được triển khai tại 3 Bộ: Bộ Tư pháp (MJ) – đóng vai trò điều phối cải cách, Cục quản lý tài nguyên đất (ALRM) và Bộ Quốc phòng (MD). Trong vòng 4 năm triển khai từ tháng 11/2005, số lượng các trung tâm một cửa đã tăng lên nhanh chóng từ 4 trung tâm lên tới 300 trung tâm cấp khu vực và làng với trên 10.000 nhân viên.
Giống như nhiều quốc gia khác đang trong bối cảnh chuyển đổi, tổ chức quy trình công việc và việc tổ chức thực hiện cơ chế một cửa được nhìn nhận cũng như được giới thiệu với mục đích “làm giảm nguy cơ tham nhũng và nâng cao chất lượng dịch vụ công” và được trông đợi sẽ hoàn thiện dịch vụ công truyền thống với chất lượng tốt hơn, dễ dàng tiếp cận hơn và trong môi trường thân thiện hơn. “Những sự thay đổi này được đánh giá cao bởi người dân vốn đã quen với việc bị yêu cầu phải đi hết cơ quan công quyền này đến cơ quan khác bởi những công chức kém năng động và thiếu quan tâm đến khách hàng”[6].
Tuy nhiên, các công chức ở bộ phận một cửa tại Kazakhstan không có quyền quyết định để giải quyết các yêu cầu của công dân, doanh nghiệp, khách hàng. Mục tiêu trọng tâm ở đây là tạo sự thuận tiện và nhanh chóng trong việc tiếp nhận và giải quyết các yêu cầu của người dân. Vì thế, hoạt động của bộ phận một cửa chỉ hạn chế trong việc vận hành kỹ thuật như một trung gian giữa cơ quan hành chính với người dân thay vì là một nơi cung cấp dịch vụ.
Trên thực tế, bộ phận một cửa thu thập giấy tờ và gửi tới các cơ quan chính phủ theo một quy trình hành chính tương tự như trước đó khi chưa có cơ chế một cửa. Bản chất của vấn đề là cơ chế một cửa tại Kazakhstan chỉ giới hạn trong các sử dụng các bộ phận một cửa để tiếp nhận dịch vụ và thông tin trong khi thực tiễn các nước trên thế giới cho thấy cơ chế một cửa có thể được sử dụng như một trung tâm cung cấp dịch vụ độc lập, nơi có quyền đưa ra các quyết định. Đồng thời với việc thực hiện cơ chế một cửa tại một số cơ quan Chính phủ thì vẫn còn những nơi cung cấp dịch vụ công có cách thức hoạt động như một cơ quan song song cùng tồn tại đồng thời với các cơ quan cung cấp dịch vụ theo kiểu truyền thống – nơi mà việc cung cấp nhiều dịch vụ một lúc còn hạn chế thay vì hoạt động như một cơ quan duy nhất cung cấp dịch vụ công.
Nhiều ý kiến cho rằng những dịch vụ được cung cấp bởi Bộ Tư pháp đóng vai trò là cơ quan điều phối được cung cấp thông qua bộ phận một cửa “nhằm làm giảm những điểm cung cấp dịch vụ công riêng lẻ dẫn đến giảm nguy cơ tham nhũng” trong khi đó những cơ quan Chính phủ khác vẫn tiếp tục cung cấp những dịch vụ cùng song hành với Bộ phận một cửa tại các cơ quan Chính phủ khác. Cung cấp dịch vụ công vẫn phải đối mặt với sự phản đối mạnh mẽ từ các cán bộ, nhà quản lý cao cấp, những người lo sợ sẽ bị mất quyền lực, nguồn lợi và cả những nguồn thu bất hợp pháp. Những nhà quản lý cấp trung và những nhân viên cũng tỏ ra lưỡng lự trong việc áp dụng sự thay đổi trong cách làm việc và vai trò của họ từ những người cung cấp dịch vụ trở thành nhân viên nghiệp vụ đơn thuần không tiếp xúc trực tiếp với khách hàng (back-office staff)[7].
Tất nhiên, đánh giá việc tổ chức thực hiện cơ chế một cửa tại Kazakhstan đã cho cái nhìn lạc quan về cách thức cung cấp dịch vụ công một cách tốt hơn, trong một không gian hiện đại, ứng dụng công nghệ thông tin và theo những cách dễ tiếp cận hơn. Cơ chế một cửa đã cải thiện việc tiếp cận của người dân với các dịch vụ công thông qua việc giới thiệu các kênh cung cấp đa dạng: giao dịch trực tiếp (face-to-face contact), tổng đài điện thoại, bưu điện, công nghệ điện thoại di động, và các quầy thông tin. Vì vậy, các bộ phận một cửa đã đưa ra nhiều lựa chọn đa dạng hơn cho người dân để lựa chọn sử dụng dịch vụ tại các bộ phận một cửa hay các bộ phận truyền thống.
Ở cấp chính quyền địa phương, cơ chế một cửa có những quyền tự chủ riêng biệt và tách khỏi sự chi phối từ các cơ quan Chính phủ trung ương. Tuy nhiên, về cách thức quản lý và điều hành, kiểm soát từ Chính phủ trung ương, thực hiện cơ chế một cửa ở chính quyền địa phương cho thấy vẫn có những cơ quan đại diện cho các bộ phận hoạt động của Bộ Tư pháp (cung cấp 16 dịch vụ pháp luật trên tổng số 25) và đảm bảo việc duy trì những điều kiện cần thiết để cơ chế một cửa hoạt động có hiệu quả (như việc phân bổ ngân sách, hỗ trợ cơ sở hạ tầng, nhân lực, công nghệ).
Bộ Tư pháp vẫn có khả năng ảnh hưởng tới tất cả các quyết định của các nhà quản lý bộ phận một cửa: Liên quan tới việc xây dựng ngân sách, các phương án cung cấp dịch vụ, công tác với chính quyền địa phương và cung cấp các thống kê hoạt động. Để tăng cường việc kiểm soát hoạt động bên trong bộ phận một cửa, một cơ quan được gọi là “Trung tâm kiểm soát tình huống” đã được thành lập (Situational Centre). Trung tâm này sử dụng hệ thống ghi hình của CCTV (camera ghi hình quan sát) kết hợp với việc kiểm soát các chỉ số thống kê hoạt động trực tuyến (ví dụ như số lượng vụ việc đã được xử lý/ số lượng văn bản đã ban hành/ số lượng khách hàng đã được phục vụ, thời gian giải quyết vụ việc). Tất cả các dữ liệu, bao gồm cả việc ghi hình quá trình tương tác dịch vụ khách hàng và số liệu thống kê, được thu thập, lưu trữ tại trụ sở của Bộ Tư pháp ở thủ đô Astana.
Công cụ đánh giá việc thực hiện Cơ chế một cửa cũng được thực hiện có hiệu quả ở Kazakhstan. Các dịch vụ công tại bộ phận một cửa được cung cấp qua nhiều kênh: Qua gặp trực tiếp, và qua truyền thông; các tiêu chuẩn và quy định dịch vụ được nâng cao đã làm cho thông tin trở nên minh bạch hơn với người dân (tốc độ xử lý dịch vụ, lệ phí, yêu cầu); thủ tục khiếu nại đã được sử dụng để chấp thuận và xem xét những khiếu nại của người dân; hệ thống đánh giá hoạt động dựa trên việc kiểm soát những số liệu định tính được tạo ra. Cơ chế một cửa đã thiết lập một cấu trúc tập trung vào phong cách quản lý của khu vực tư nhân rồi định hướng một mô hình cung cấp dịch vụ công mới với việc sử dụng các sáng kiến trong khu vực công. Trong điều kiện đánh giá hoạt động thực tiễn cơ chế một cửa ở Kazakhstan trong những năm gần đây, vẫn còn nhiều đánh giá, nhận định cho rằng cơ chế một cửa có sự liên hệ với các đặc điểm của nền hành chính truyền thống đó là:
(1) Không thể phân quyền cho những người làm việc trong Bộ phận một cửa;
(2) Không thể tích hợp các dịch vụ công trong một điểm giao dịch duy nhất;
(3) Không thể cải thiện được việc đánh giá chất lượng hoạt động dựa vào ý kiến người dân;
(4) Mặc dù cơ chế một cửa có đào tạo cán bộ nhưng vẫn hạn chế quyền tự quyết và hành vi của họ trong những quy định và hướng dẫn nghiêm ngặt và không tạo điều kiện để họ thay đổi những cách thức làm việc cũ;
(5) Cơ chế một cửa chưa thể giảm được nạn quan liêu và tham nhũng.
2.3. Kinh nghiệm thực hiện cơ chế một cửa của Indonesia
Indonesia đã trải qua một thời gian dài để hồi phục sau cuộc khủng khoảng tài chính Châu Á vào năm 1997, Chính phủ đã đưa ra một loạt các sáng kiến quan trọng để đáp ứng được những thách thức phát triển lâu dài và tiến hành những cải cách cần thiết cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước trong việc phát triển kinh tế và tăng số lượng việc làm.
Trong khi Chính phủ trung ương đóng vai trò quan trọng trong đời sống xã hội và cấu trúc nền hành chính quốc gia, chính quyền địa phương vẫn có một vai trò thiết yếu trong việc tạo lập môi trường pháp lý và phân bổ chi tiêu công (hơn một nửa chi tiêu phát triển diễn ra ở cấp địa phương). Một số chính quyền địa phương đã thúc đẩy tự do mới để tạo ra một môi trường kinh doanh năng động, đặc biệt, sự phân quyền cho chính quyền địa phương ở Indonesia diễn ra từ năm 2001 đã ảnh hưởng lớn đến việc quản lý hành chính thuế và phí. Các giấy phép cấp địa phương và các quy trình liên quan đã tạo ra một rào cản lớn đối với nền kinh tế địa phương.
Các nghiên cứu chỉ ra rằng chính quyền địa phương đã tạo ra khoảng 6000 loại thuế và phí mới trong suốt giai đoạn từ năm 2000 cho tới giữa năm 2005. Phần lớn các khoản thu mới này là các giấy phép và phí sử dụng. Khó khăn của việc tuân thủ theo các yêu cầu cấp giấy phép là cản trở chính với các nhà kinh doanh và hậu quả là chỉ một phần nhỏ các doanh nghiệp chính thức hoá các hoạt động của họ, dẫn đến việc tiếp cận hạn chế đối với các nguồn lực tài chính và thị trường, cũng như tiềm năng phát triển. Quỹ Châu Á (The Asia Foundation)[8] đã xây dựng một chương trình phát triển kinh tế kết hợp hỗ trợ kỹ thuật cho chính quyền địa phương và vận động cải cách khu vực tư nhân. Phương pháp tiếp cận bao gồm bốn chương trình liên kết chặt chẽ và hỗ trợ nhau:
- Cơ chế một cửa: Chương trình nhằm giúp chính quyền đia phương xử lý giấy phép hiệu quả hơn qua việc sử dụng các bộ phận một cửa. Đây là nơi kết hợp việc quản lý của nhiều bộ chuyên môn riêng biệt với nhau thành một cơ quan nơi có thể xử lý nhanh chóng việc cấp giấy phép.
- Chương trình đánh giá tác động pháp lý: Chương trình nhằm hỗ trợ chính quyền địa phương thực hiện việc đánh giá tác động pháp lý như một nhiệm vụ thường xuyên khi soạn thảo các quy định mới. Chương trình bổ sung và hỗ trợ cho Cơ chế một cửa trong việc giúp đỡ Chính phủ rà soát lại các quy định liên quan đến giấy phép kinh doanh.
- Chương trình tăng cường các hiệp hội doanh nghiệp: Đây là thành phần thứ 3 nhằm tạo ra các mạng lưới hiệp hội doanh nghiệp vừa và nhỏ SME (Forum Daerah-Forda) để nâng cao tiếng nói trong việc cải cách. Chương trình này nhằm tạo ra những áp lực cần thiết cho việc cải cách và giữ cho Chính phủ có trách nhiệm sau khi các hỗ trợ kỹ thuật kết thúc.
- Xếp hạng môi trường kinh doanh: Thành tố thứ tư này bao gồm một cuộc điều tra mức độ cạnh tranh hàng năm nhằm xếp hạng các tỉnh và thành phố theo mức độ thân thiện trong kinh doanh theo cơ sở hạ tầng, dịch vụ công và chính sách phát triển. Một yếu tố chủ chốt của cuộc điều tra này là chất lượng và chi phí cho các dịch vụ cấp phép tại địa phương.
* Đăng ký kinh doanh và quy trình cấp phép
Quy trình bắt đầu bằng việc thành lập pháp lý của doanh nghiệp, bao gồm việc sở hữu và hợp pháp hoá luật công ty và mã số đăng ký thuế. Trước khi thực hiện cơ chế một cửa, Indonesia được xem là một trong những nơi xử lý quy trình này lâu nhất thế giới, tới 75 ngày. Tuy nhiên, cải cách tại bộ Tư pháp đã làm giảm thời gian này xuống còn 22 ngày.
* Quy trình cấp phép Chính phủ và các cấp ban hành
Cơ chế một cửa tại Indonesia được thực hiện dưới nhiều hình thức. Vị trí của Cơ chế một cửa trong nền hành chính địa phương, có thể xem xét 3 yếu tố: nền tảng pháp lý, cấp độ tổ chức, và thẩm quyền hoạt động. Nền tảng pháp lý: Xu hướng thiết lập cơ chế một cửa ở cấp địa phương được phát động từ giữa những năm 1990. Tuy nhiên, trước khi diễn ra việc phân quyền cho địa phương, các cơ quan cấp phép là một phần của cấu trúc chính phủ quốc gia, không có sự tích hợp cấp phép kinh doanh cho tới sau khi diễn ra sự phân quyền. Bộ Nội Vụ đã ban hành một thông tư vào năm 1997 hướng dẫn chung việc xây dựng cơ chế một cửa tại địa phương. Vào năm 2006, nằm trong chiến lược cải cách môi trường đầu tư của Chính phủ, Bộ Nội vụ đã ban hành một Nghị định hướng dẫn cụ thể về việc thành lập Bộ phận một cửa. Chính quyền địa phương tuân thủ theo những quy định của Chính phủ. Tuy nhiên, nhận thức của chính quyền địa phương đối với nền tảng pháp lý quốc gia đối với việc thành lập Cơ chế một cửa là khác nhau. Nghị quyết của chính phủ chỉ cung cấp những sự tham khảo pháp lý, chính quyền địa phương không bắt buộc phải thành lập cơ chế một cửa.
Những địa phương muốn thành lập cơ chế một cửa có thể ban hành một Nghị định được thông qua bởi Thị trưởng hoặc người đứng đầu; hay Bản Quy chế của địa phương mình (Perda) được thông qua bởi chính quyền địa phương. Nghị định có thể dễ dàng thay đổi hoặc bãi bỏ khi có Thị trưởng hoặc người đứng đầu mới; trong khi đó, sẽ khó khăn hơn để thay đổi Quy chế vì nó yêu cầu sự chấp thuận của chính quyền địa phương. Cho tới nay có khoảng 440 chính quyền địa phương các cấp tổ chức thực hiện cơ chế một cửa.
Cơ chế một cửa có thể được thực hiện ở nhiều cấp độ tổ chức khác nhau:
- Cấp độ đầu tiên là hình thức đơn vị (unit form), đây là cấp độ thấp nhất và thường là ít hiệu quả nhất. Đơn vị một cửa chỉ đơn giản là quầy giao dịch nhận đơn xin cấp phép mà không có thẩm quyền để phê duyệt. Họ vẫn sẽ chuyển những đơn thư đến những cơ quan chuyên môn liên quan có thẩm quyền ban hành giấy phép.
- Cấp độ thứ hai là hình thức văn phòng (office or kantor OSS). Loại hình này thường nhận đơn thư và phối hợp xử lý số đơn xin cấp phép này với các chuyến công tác thực địa của các bộ phận chuyên môn.
- Cấp độ thứ ba và hiệu quả nhất, là tổ chức theo trung tâm xử lý một cửa (department or dinas OSS) hoặc, nơi có thể tiếp nhận, xử lý và phê duyệt đơn xin cấp phép. Mô hình này có sự tham gia của những công chức hành chính có chuyên môn cần thiết.
Cho tới nay những kinh nghiệm về cơ chế một cửa ở Indonesia vẫn còn những thách thức đặt ra giữa quyền quyết định xây dựng hình thức thực hiện cơ chế một cửa với rất ít thông tin hướng dẫn từ Chính phủ. Vì thiếu khả năng và thông tin, và mâu thuẫn không thể tránh khỏi với các nhóm lợi ích trong nền hành chính quan liêu, phần lớn chính quyền địa phương áp dụng hình thái đơn vị một cửa, nơi không có thẩm quyền quyết định và đơn giản chỉ là thêm một cơ quan mới vào chu trình cấp phép vốn đã phức tạp.
Những nhân tố thành công của việc thực hiện cơ chế một cửa tại Indonesia đã xác định một số đặc điểm chủ chốt của một Trung tâm một cửa thành công, đó là:
- Lãnh đạo chính quyền địa phương có quyết tâm cao. Chính quyền địa phương và đặc biệt là nhà lãnh đạo đóng một vị trí then chốt trong thành công của cải cách cấp phép và thiết lập cơ chế một cửa.
- Bộ phận một cửa có thẩm quyền ban hành giấy phép, dựa trên quy định địa phương. Theo quy định, luât pháp về bộ máy chính quyền địa phương (PP 8/2003) đã quy định cấp độ và phạm vi trách nhiệm của các cấp nhà nước khác nhau. Mô hình lý tưởng của cơ chế một cửa là cấp độ số 3 – các trung tâm xử lý một cửa (dinas). Người đứng đầu các trung tâm xử lý một cửa (Dinas) có thẩm quyền ký và ban hành giấy phép. Không giống như người đứng đầu của các đơn vị (unit) hay các văn phòng (office) chỉ có vai trò điều phối các dịch vụ cấp phép.
Nhiều ví dụ thành công của mô hình một cửa tại Indonesia (ví dụ như tại thành phố Sragen thuộc tỉnh Trung Java và thành phố Parepare thuộc tỉnh Nam Sulawesi) chỉ là ở cấp độ đơn vị (unit), nơi chính quyền địa phương đã giao cho người đứng đầu của Bộ phận một cửa quyền được ký và hợp pháp hoá giấy phép đã được xử lý bởi Bộ phận một cửa. Điều lệ địa phương cho người đứng đầu của Bộ phận một cửa quyền đối với quá trình cấp phép và thiết lập các tiêu chuẩn dịch vụ tối thiểu và các biện pháp thi hành. Nguồn nhân lực chuyên nghiệp và đạt trình độ cao cũng góp phần cho thực hiện cơ chế một cửa hiệu quả tại Indonesia. Những nơi mà Bộ phận một cửa thành công là do được đầu tư đáng kể (kể cả sử dụng ngân sách địa phương) vào quá trình bồi dưỡng nhân lực. Một vài địa phương cũng có những quy định về việc duy trì đội ngũ nhân viên để tránh việc ra đi của những nhân viên được đào tạo.
- Những lệ phí được tiêu chuẩn và minh bạch. Những bộ phận một cửa thành công thường công bố rộng rãi những thông tin này cho công chúng tại các văn phòng của họ, tờ rơi phân phát cho người dân và qua website. Nhiều bộ phận một cửa đã áp dụng hệ thống thanh toán điện tử để khách hàng không cần phải sử dụng tiền mặt.
- Thành công của bộ phận một cửa còn được quyết định bởi nhận thức của công chúng. Cơ chế một cửa có thể được quảng bá qua đài phát thanh, tài liệu, tờ rơi và biển quảng cáo ở các địa điểm công cộng hoặc các chiến dịch thông tin trực tiếp được tiến hành bởi các nhân viên của bộ phận một cửa.
3. Những vấn đề đặt ra liên hệ thực tiễn với Việt Nam
Có thể thấy cơ chế một cửa được áp dụng và thực hiện tại 3 quốc gia Bồ Đào Nha, Kazakhstan và Indonesia đã đem lại những hiệu quả nhất định trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Đây là những quốc gia có quá trình đổi mới, cải cách hành chính và phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh gần giống với Việt Nam. Trong quá trình thực hiện cải cách đó, Bồ Đào Nha đứng vị trí số 1 trong bảng xếp hạng các nước mới gia nhập EU27+ về mức độ có sẵn và phức tạp của các chỉ số về dịch vụ công trực tuyến. Kazakhstan với tham vọng trở thành một trong 30 nước giàu nhất thế giới vào năm 2050 và Indonesia hiện nằm trong nhóm G20, nhóm của 20 quốc gia có nền kinh tế lớn nhất thế giới.
.jpg)
Tại Việt Nam, thực hiện Quyết định số 93/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, trong những năm qua, các địa phương đã tập trung triển khai thực hiện cơ chế cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông tại cơ quan hành chính nhà nước các cấp từ cấp tỉnh, cấp huyện đến cấp xã để nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và chất lượng dịch vụ công, góp phần từng bước làm thay đổi cơ bản mối quan hệ giữa chính quyền và cá nhân, tổ chức theo hướng hành chính phục vụ, tạo thuận lợi cho cá nhân, tổ chức khi đến giao dịch với cơ quan hành chính.
Nhiều địa phương đã chủ động triển khai thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông hiện đại tại Ủy ban Nhân dân cấp huyện. Trong số 700 đơn vị hành chính cấp huyện trong cả nước, hiện đã có 686 đơn vị triển khai thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông, đạt 98%. Những đơn vị hành chính cấp huyện cho đến nay chưa triển khai thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông đều là các huyện đảo, các huyện mới thành lập.
Cơ chế một cửa, một cửa liên thông hiện đại cũng đã bắt đầu xuất hiện với việc áp dụng công nghệ thông tin, các trang thiết bị hiện đại tại một số địa phương từ những năm 2006. Tính đến nay đã có 42/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đang triển khai cơ chế một cửa, một cửa liên thông hiện đại tại Ủy ban nhân dân cấp huyện, trong đó có 9 tỉnh, thành phố triển khai ở tất cả các đơn vị hành chính cấp huyện là Bà Rịa-Vũng Tàu, Bắc Giang, Bắc Ninh, Ninh Bình, Cần Thơ, Đà Nẵng, Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và Hải Phòng (không tính các huyện đảo của Hải Phòng và Đà Nẵng). Tính chung cả nước có 203/700 đơn vị hành chính cấp huyện đang triển khai cơ chế một cửa, một cửa liên thông hiện đại. Tuy nhiên, cũng như nhiều quốc gia khác, thực hiện cơ chế một cửa ở Việt Nam cần được nhìn nhận cụ thể hơn về cách thức đánh giá và đo lường thực chất hiệu quả của cơ chế một cửa, góp phần nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ hành chính công của cơ chế một cửa tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Công cụ đo lường quá trình thực thi của cơ chế một cửa cần được xem xét từ sự xuất hiện cùng với những giá trị truyền thống của nền hành chính, cách thức đánh giá và đây có thể được coi là những định hướng tương lai của cơ chế một cửa. Đồng thời với đó, cần phải giải quyết những vấn đề từ lý luận đến thực tiễn ở một số khía cạnh như:
(i) Làm thế nào để nền hành chính quan liêu truyền thống có thể ứng dụng Nền quản lý công mới hướng tới khách hàng trong bối cảnh đất nước đang chuyển đổi và cải cách hành chính?
(ii) Liệu cơ chế một cửa có thật sự là một sự cải cách hay chỉ là diện mạo mới cho cách cung cấp dịch vụ trước đây, làm thế nào để nâng cao chất lượng cơ chế một cửa?
(iii) Khung thể chế và văn hoá thống trị trong hệ thống đang kìm hãm các cải cách dịch vụ công theo những cách nào?
Cần thiết phải hoàn thiện các cơ chế và quy định về phân cấp, quy định rõ quy trình trách nhiệm, cơ chế khen thưởng cho đội ngũ công chức làm việc tại bộ phận một cửa cũng như nghiên cứu và sử dụng các công vụ đo lường hiệu quả hoạt động của bộ phận một cửa. Tại Indonesia đã xây dựng, phát triển và áp dụng Chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động bộ phận một cửa (OSS Performance Index) từ năm 2007[9]. Kinh nghiệm tại Kazakhstan cho thấy thực hiện cơ chế một cửa phụ thuộc từ việc cấp kinh phí của bộ Tư pháp và được cấp kinh phí hoạt động bởi Bộ này thông qua quá trình cấp ngân sách thông thường mà không có bất kỳ sự tự chủ nào về quản lý tài chính. Thực tế này hoàn toàn khác xa với xu hướng mà Nền quản lý công mới hướng tới, đó là việc phân cấp ngân sách và phân quyền khỏi cấp Trung Ương. Đồng thời, khen thưởng được ghi nhận thông qua các báo cáo thống kê dựa trên số lượng dịch vụ được cung cấp mà không tính đến đánh giá độ hài lòng của người dân. Báo cáo phân tích hiệu quả chi phí của việc đầu tư lớn và chi phí hoạt động không được công bố rộng rãi cho công chúng. Trong khi nhiều nước công nghệ hoá cả bộ phận giao dịch trực tiếp và bộ phận chuyên môn giải quyết vấn đề, cơ chế một cửa tại Kazakhstan chỉ tập trung vào bộ phận giao dịch trực tiếp bằng việc đầu tư trụ sở làm việc hiện đại, trang thiếp bị mới, tiến bộ công nghệ mà không cải thiện chiều sâu quy trình làm việc cuả các bộ phận chuyên môn giải quyết trực thuộc các bộ ngành.
Trong lý thuyết nền quản lý công mới, đánh giá mức độ hài lòng của khách hàng được xem như trong một trong những kỹ năng để thu thập những số liệu quan trọng và nâng cao chất lượng. Những tiêu chuẩn rõ ràng và thước đo hoạt động là những yếu tố khác của nền quản lý công mới. Tuy nhiên, với cơ chế một cửa, mặc dù tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ và quy định đã được giới thiệu, sự đánh giá hoạt động vẫn còn mập mờ. Việc tăng cường chất lượng và hiệu quả của cung cấp dịch vụ vẫn làm theo quy trình truyền thống từ trên xuống, tức là chính phủ Trung ương quyết định loại hình dịch vụ được cung cấp mà không tham khảo ý kiến nhân dân. Đây là những bài học kinh nghiệm hữu ích đối với Việt Nam nhằm nâng cao hơn nữa và tổ chức thực hiện có hiệu quả cơ chế một cửa, góp phần nâng cao chỉ số hài lòng người dân và tổ chức, bảo đảm sự hài lòng của cá nhân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước đạt mức trên 60% trong giai đoạn 2011-2015 và mức độ hài lòng của người dân và doanh nghiệp đối với sự phục vụ của các cơ quan hành chính nhà nước đạt mức trên 80% vào năm 2020 theo như Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 8/11/2011 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 đã đưa ra.
Ths. Nguyễn Mạnh Cường
Tạp chí Dân chủ và Pháp luật